占领华尔街的思考

                   ——公共危机与政府决策

宫兰兰   武汉科技大学 

摘要：当前各种危机频发，全球进入高风险社会。对政府建设提出新的挑战，政府危机公关能力成为政府能力构建体系的重中之重。在危机处理中政府应尽量减少“经济人”行为，增强危机意识，提升领导素质，提高科学决策力，完善危机防御体系，做好政府公共危机管理。

关键词：危机   公共管理   政府决策

 

      2011年9月17日，一场名为“占领华尔街”的运动在美国开始，上千名示威者聚集在纽约曼哈顿试图占领华尔街，意图是反对美国政治的权钱交易、两党政争和社会不公等。此次运动是由加拿大非营利杂志Adbusters于2011年7月倡议，借互联网组织实行。

    占领运动发展迅速，群众广泛。在运动开始两周内一些名人和组织加入。10月5日下午全美75所高校加入游行，发起“占领高校”运动；5日晚再次发生大规模的抗议行动，人数逾万，主要参加者是教师工会和运输工会的成员，这是第一次在非周末时间举行的游行。10月8日运动全面升级，千余名示威者在美国首都华盛顿游行，“占领华尔街”发展成为“占领华盛顿”。与此同时示威运动得到全球其他国家人民的响应，到10月17日占领运动扩充全球82个国家，951座城市如日本东京、法国法兰克福、加拿大多伦多、澳大利亚墨尔本等等。至此，一场简单的民众示威游行运动发展成为席卷全美的群众性社会运动再发展到其后的全球大串联示威运动。

毫无疑问，随着运动的步步发展，美国乃至全球都进入了一场公共危机，在这危机时期对政府提出了新的挑战。作为发达国家如何处理好金融危机带来的经济下滑问题与从“摇篮到坟墓”的全面高福利的刚性要求的矛盾；作为发展中国家更应该思考在经济上升期，增加民众福利是必然的结果，但对于经济所能支撑的福利范围和保障程度需要仔细斟酌；作为全球共同体的各国政府都必须面对一个共同的问题即如何面对公共危机，谨慎决策。在新媒体时代增强政府公关能力，提升国家“软实力”亦将成为建设政府新的课题。

  (一)公共危机理论

美国著名学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。近几年，随着国内外公共危机事件的频繁发生，公共危机管理成为我国学界的研究热点。尤其是SARS事件、汶川大地震、我国南方雪灾、日本大地震到最近的占领华尔街事件，政府的危机公关能力成为考验政府的又一大要素，公共危机管理也成为政府能力构建体系的重中之重，并深受全球关注。

一般而言，公共危机是指那些突发的危害公共利益的、对组织的存在和发展具有重大影响，急需管理者快速应对的事件。公共危机具有公共性、突发性、紧迫性、破坏性和易变性，对危机的处理不当会使其演变成为大灾难。公共危机管理是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。

    公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式[i]。加强公共危机管理能有效提高政府管理水平，防止政府组织的老化，是确保政府组织之树常青的关键。公共危机管理是以强制力为管理基础，目标是提供公共产品但公共危机管理具有决策风险大，管理难度大，从事危机管理的人员素质高的特点。因而危机管理中要坚持预防为主，快速反映，协同，效率透明、合法有序和科学安全六大原则。虽然危机的发生是我们不愿所见的意外，但不可否认，危机既是危险同时也是转机，这也是我们必须进行危机管理的原因之一。

   （二） 政府决策失败理论

    关于政府失效，萨缪尔森将其定义为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。政府失效（Government failure）也称政府失灵，指政府为弥补市场失灵而对经济、社会进行干预的过程中因自身局限性和其他客观因素的制约而使得对社会资源配置无法实现最佳的状态。

政府失效的主要表现为政府决策失效、政府机构和公共预算的扩张、公共物品供给的低效率和政府的寻租活动²。造成政府失效的原因包括政府部门之间缺乏竞争，政府干预缺乏准确信息，干预活动具有时滞性及对政府行为缺乏约束和有效监督。要治理政府失效需要首先确立政府干预原则，确定政府干预或调控经济的宗旨。其次，大力推行电子政府，促进政府决策系统的信息化推进政府决策过程公开化、民主化。第，在公共部门中引入竞争机制，提高政府提供物品和服务的效率和质量。例如在20世纪90年代，美国陆续将一部分政府内部的环保、卫生、保安等工作出租给私营部门管理；英国甚至设立了一座私人监狱来从事犯人的监管和改造工作。第四，加强政府法治、规则及监督制度建设，使政府行为法治化。通过制订各种科学严密的行政规则、市场规则、社会规则来保证政府行为的合法化和高效率。

中国行政管理领域的著名专家薄贵利³指出导致政府决策失误的主要原因包括权力过分集中的管理体制，不科学不合理的人事干部管理机制，部分领导干部素质不高，决策民主科学化程度低及对权力缺乏有效监督和约束等。政府决策失误与社会无谓成本是成正比的。政府决策失误多、决策失误大，社会无谓成本就会大幅度上升，从而破事社会支付无谓的社会成本，其表现形式是多种多样的，它有可能使许多人付出鲜血和生命的代价，有可能会贻误许多发展机遇，有可能给社会带来沉重的负担，还不可避免地会造成重大的经济损失，从而会削弱国家的实力，甚至导致国家的衰亡。

拥有公权力和占有所有公共资源这一特征赋予了政府在公共危机管理中的主体地位，毫无疑问地政府成为公共危机管理成败的关键，关系到危机管理成效。鉴于此，我们不得不重视公共危机管理中政府定的角色定位和职责构建，清晰地定位和科学的分工将大大提高政府在危机管理中的效能。

在经济学中委托代理关系泛指在任何一种涉及非对称信息的交易中有信息优势的一方称为“代理人”，另一方称为“委托人”。简言之，知情者(Informed Player)是代理人，不知情者(Uninformed Player)是委托人。这个定义隐含的假定是不知情者不得不为知情者的行为承担风险即“隐藏行动的道德风险模型”。在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的利益如工资津贴收入、闲暇时间最大化等，这必然导致两者利益冲突。在对称信息情况下，代理人的行为是可以被观察到的。委托人可以根据观测到的代理人行为对其实行奖惩。但在非对称信息情况下，委托人不能观测到代理人的行为，只能观测到相关变量，这些变量由代理人的行动和其它外生的随机因素共同决定。在危机管理中，地方政府由于最接近事实，掌握最多最准确的信息从而成为代理人，而中央政府和民众⁴则成为委托人。

在危机管理过程中，由于信息严重不对称，作为代理人的地方政府可能会权衡自己的利益而做出两种决策：有效治理和敷衍处理。当处理得当所带来的利益如升职、功绩或名声等大于处理失利下的离职、调职甚至失去官职风险时，地方政府会选择积极治理，反之则消极应对。对于代理人的个人考虑行为是我们无法了解和掌握的，为了提高地方政府危机管理的效能，作为委托人的中央政府和民众只能从其它外生因素下手，加强对地方政府的有效监督约束。监督约束有效是指中央政府和地方民众能够通过对地方政府行为的准确识别获得地方政府策略选择的信息，判断地方政府是良好治理还是虚假治理，并给出适当的奖惩激励。通过委托代理理论我们可以很容易的分析地方政府的行为，并根据其行为事先做好防范措施，如建立完善的预警机制，层层上报制度等等，便于中央政府和民众对危机相关信息的及时掌握，减少地方政府因权衡个人利弊而贻误最佳时机，同时尽量避免地方政府的错误决策而加大危机的负面影响。

    危机的发生往往是对整个社会系统的冲击和破坏，政府在危机中的任何一个决策都可能影响到整个危机处理的成败和效果。因而政府危机决策的重要性不言而喻，但由于我国政府决策体系存在诸多问题，如权力过分集中，“谁手握的权力大谁说了算”的不成文规定使得决策的科学性往往建立在掌权人的个人素质基础之上；部门利益化现象也严重影响危机决策中的时效和效率。危机处理可谓是分秒必争，局势瞬息万变，没有准确及时的决策，危机会愈演愈烈；再者，危机的紧迫性使得政府临时决策可能会缺乏科学性。在危机中不可能召集各方面专家进行详细的讨论咨询，做出最科学最合理的决策。为了提高政府在危机管理中的及时性、有效性、科学性，必须在危机发生前就改革和完善政府危机决策机制。

    注重政府危机意识的培养，建立和完善公关危机预警机制。公共危机预警机制指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报、资料，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术对某些危机出现的约束性条件，未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的信号和信息，使政府和民众提前了解危机发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。危机的发生是不确定的，要减少危机发生带来的负面影响，要求政府必须要做好危机随时发生的心理准备，以及熟知危机发生时的工作计划，以免因危机发生的意外性而措手不及，贻误处理先机。完善的危机预警系统要求预警信息的收集较全面、准确，预警指标明晰、易辨认且能及时发布为民众所知。同时危机的预警指标和数据要根据实际情况不断更新，才能更精准的预测危机的到来。

制定和完善危机处理的紧急预案。危机处理预案能有效的应对危机发生时慌乱，采取果断的损失较小的决策。我国自SARS事件之后建立了全球最完善的卫生防御体系，为后来禽流感疫情的爆发和控制做出了重要贡献。危机环境是动态的、多变的，不确定的。危机可能在任何时间、任何地点、任何情况下发生，建立的危机决策体系必须是适用所有危机环境。紧急预案的制定要尽量全面，囊括目前发生的各类危机和预测的可能性危机。此外，所有相关部门要熟知紧急预案，并定期开展实习演练。

提升领导干部素质，尤其是危机管理中的领导魅力和能力。在危机发生的前期，领导者个人魅力和能力尤为突出，领导者的快速决策将影响危机发展状态。在中国石首市瓮安事件中，因领导人错误的估计形势而导致事态演变成打砸抢烧，成为轰动全球的事件。占领华尔街运动的起因是金融危机的发生。根据美国第一信托首席经济学家布莱恩•韦斯伯利在2009年北京国际金融论坛中对于金融危机做出这样的判断：“美国政府提供的一种决策制定的程序引起我们做出很多错误的决策，这里我所说的是联邦储备委员会在2000年早期把利率降低到了1%的事情......一个1%的利率带来的是在美国有更多的杠杆，更多的债务，更多的购买房屋......我认为这是美国政府的决策失败，带来了美国的这种情况，造成了现在这样的恶性循环。⁵”布莱恩认为金融危机的发生是由美国政府的错误决策，使得民众做出错误的决策而使经济形势愈来愈差。高失业率，“1%的人占有99%的财富”是金融危机的恶果，“占领华尔街运动”是金融危机在后危机时代的延续，是经济危机向社会危机的传导的表现。作者认为危机可分为潜伏期-预备期-初发期-高潮期-低落期-偃息期,领导个人魅力和能力在危机的任何时期都具有重大影响力，尤其是在危机初发期之前能有效的遏制危机的发生，减轻危机的负面危害和消极影响。

 

 

随着社会转型和自然环境的破坏，各种危机频繁，地震、疾病、干旱、雪灾、战争、革命、政变等等各种危机已经充斥着全球人的生活，真切的发生在我们的身边。无论是中国亦或是全球其他国家都进入一个高风险社会。如何应对危机，减少危机的破坏成为我们时刻关心的问题。危机的处理不是仅靠某个组织或是个人可以解决的，需要我们在政府的科学决策正确领导下，众志成城，同舟共济。

       

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