摘 要：基于政府管制学原理，文章从信息不对称与利益导向角度分析地沟油现象形成的市场机制，探讨政府对地沟油现象进行管制的必要性以及管制现状，论述了在市场失灵下政府管制缺失正是地沟油现象形成的深层机制原因，并针对市场运行与政府管制问题综合性提出若干公共管理意见。
关键词：地沟油；政府管制；公共管理
近年来我国食品安全问题日益尖锐。其中，地沟油通过非法途径回流餐桌现象成为引人注目的公共食品问题。依据全国油料种植、食用油进口量以及肉类消费量可计算出，我国每年废弃油脂的量为300-1400万吨（冀星，2011），为地沟油深加工提供了大量的原材料，2011年特大地沟油跨省案件，更反映出我国地沟油现象的复杂与严重程度。
广义上地沟油分为泔水油、老油以及劣质猪油、隔油池（或下水道）提取油四类，其含有的众多有害成分可能会导致消费者消化不良、胃癌等疾病。事实上，地沟油并不是完全没有价值的“垃圾”，而是可以回收作为一系列日用化工产品的原料，但令人遗憾的是，相当一部分地沟油被一些不法商家作为正常食用油，回流餐桌，损害消费者健康，降低社会福利。地沟油的循环流通途径为什么会出现这种扭曲效应？其背后的深层经济机制、公共管制机制是什么？如何构建长效管理制度，抑制地沟油非法流回餐桌？深入分析这些问题对于保障餐饮业卫生安全和消费者健康至关重要，还可以为普遍性的食品卫生与安全管制制度与政策体系的构建提供值得借鉴的参考。
文章第二部分是文献回顾，第三部分阐述地沟油流通路径扭曲效应的市场机制，第四部分说明政府管制机制的现状，并对管制缺失的原因加以探讨，第五部分是进一步的研究方向和政策建议。
2 相关文献回顾
在地沟油现象研究中，以2010年为分界点国内大量研究文献可划分为两个阶段：
从2002年至2009年，相关文献主要集中在循环经济的角度分析如何更好地对地沟油再利用。彭丽（2002）首次提出地沟油要“变废为宝”的解决思路。徐立青（2009）分析，废弃食用油作为生物柴油原料成本低，符合可持续发展要求。事实上，目前我国地沟油转变为生物柴油缺乏相应的公共管理与市场运行机制对地沟油新能源市场的支持，这一方法的解决力度与效果不佳。
2010年至今，研究重点开始趋向加强对餐饮业的监督与管理力度的角度探讨地沟油现象。周虎城（2010）指出食品卫生安全问题的解决，需要政府为商家创造良好的市场环境。但该文献仅强调应对非安全食品原材料的流通加以堵治，缺少从疏导市场流通的角度提出意见。王清（2010）从信息不对称角度分析食品安全的问题，许晓敏（2011）主要对现有对地沟油管制的政策进行分析 ，揭示地沟油管制不到位的原因。两篇文献与本文的分析框架既有联系又有区别：首先信息不对称、政府管制的角度分别为文章的进一步综合研究提供了可寻思路。其次文章分析框架是在地沟油流路径扭曲分析的基础上，分别从市场运行与政府管制两个角度剖析原因，提出政策建议，文章的针对性与综合性较以上两篇文献有所不同。
与文章联系密切的国外文献主要是信息经济学与政府管制学等方面的学科著作。斯蒂格利茨（2009）的信息经济学原理以及史普博（1999）的管制与市场关系分析等文献，为文章提供了重要的理论依据。
文章立足管制经济学及其分析思路，从信息不对称与利益导向角度出发，提出地沟油市场失灵情况下政府管制的必要性，并重点对政府管制的现状进行深入探讨，解释地沟油流通路径发生扭曲效应的市场机制与公共管制原因。在此基础上综合性地提出公共管理意见。
3 地沟油流通路径扭曲效应的市场机制分析
3.1地沟油市场流通路径及其扭曲效应
在市场失灵的前提下，政府管制应有效介入，维护市场的自然秩序。地沟油现象出现已有十年之久，早在2009年国家就制定了《食品安全法》，但颁布实施三年，地沟油仍无法解决。2010年，地沟油再次成为市场的焦点，国务院办公厅下发了关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理意见，各大省市也相继出台了关于地沟油整治实施的相关意见。
2011年9月13日，公安机关首次全环节破获以地沟油为原料制售食用油的重大案件，该案件的出现在一定程度上暴露了我国在地沟油监管机制方面存在的一些重大问题。本文将重点从我国现有法律体制分析出发，深入研究政府管制机制的现状。
4.1 责任分配不明确
4.2 职责落实不到位
4.3 管制部门的奖惩制度被弱化
4.4 部分法规缺乏强制性
5 公共管理制度建设意见
5.1.1 引导地沟油流向正规的生物加工企业
要保持地沟油与食用油两个市场的细分，防止内部流通，首先应当解决细分市场价格不对等问题，即提高日用化工品市场地沟油的收购价格，降低与食用油市场收购差价。但是我国日用品市场价格本身就不高，故很难提高收购价格。
与日用品市场相比较，我国柴油能源紧缺，原油很大一部分需要进口，且价格昂贵，理论上地沟油现象完全可以转化为生物柴油，并应用于市场加以解决。但是受到成品油消费税、企业自身生产工艺滞后等原因影响，我国很多柴油生产企业长期处于亏损的状态。全国生物柴油行业协作组专家委员宁守简表示：2009年以来，国内生物柴油产量萎缩极快，2009年度产量仅为40万吨，一大批生产企业一上马就亏损，迅速陷入产能闲置状态。
基于以上原因，我们在地沟油市场方面建议：
(1)免除生物柴油的成品油消费税。2006年国家已经明确规定，以动植物油为原料，经提纯、精炼、合成等工艺生产的生物柴油，不属于消费税征税范围。但是国家希望借征收消费税来鼓励生物柴油，表明将之与普通柴油一视同仁，以推动其进入成品油领域。故2008年财政部下发关于提高成品油消费税税率的通知上，将生物柴油纳入了柴油的征税行列，达0.8元/升。据此计算，生物柴油的税收是每吨900元。如果取消这项税收，可以大大提高企业的利润。故应该积极撤销该项税收，给企业提供利润空间。这样就能提高回收的价格，从而使地沟油流向正规的加工企业，目前这一建言已被提上议案，有望今明两年能够实现。
(2)政府加大政策扶持，改进企业的生产工艺。我国的生物柴油企业仍然处于起步阶段。国外已经有较完善的技术将废油通过提炼转化为动力能源，使用在垃圾车或者公交车上。政府积极引导，与国外的企业或者相关的技术人员达成协议，将废油转化为生物柴油的先进技术引入到国内加以运用。
5.1.2 完善用油登记制度
对餐馆的食用油进货信息进行存档。餐馆要上报每次采购食用油的采购时间、厂家、数量等项目，并上报到当地食品监管部门进行备案。食品监管部门通过上报得来的数据进行审核。
5.1.3 加强媒体舆论监督
近年来，一系列食品安全问题大多是由新闻媒体曝光出来的。媒体本着时效性、广泛性等优势披露大量社会黑暗的事件。但是，由于地沟油事件中存在着重大的利益链，背后权力涌动，记者的披露会受到很多阻碍，甚至危及到人身安全。建议政府部门和媒体联手，各部门牵头，带领记者披露事实真相，这样可以减少很多阻碍，使报道更具有权威性和真实性。
5.1.4 建立信息交流平台
为了使消费者对政府反馈的信息能够更好的进行交流，建议政府建立网络信息交流平台，消费者可以通过论坛、微博发表自己对社会上存在的食品安全问题的看法，及时与政府沟通。监督机构针对消费者举报事件，可及时对相关违法餐馆和供应商进行监督检查，深入了解消费者，解决消费者现实存在的问题。
政府可以利用网络信息传递快速的优势，解决市场信息不对称问题，改变生产者绝对信息优势地位。
5.2 政府管制缺失的应对措施
5.2.1 完善相关法律的细节部分
关于法律的完善从以下角度阐述：从法律上规范执法人员的执法行为。例如《食品安全法》，它作为一种风险监管的法规，存在着细节上的空白，并未就多头分段管理体制做出实质性改变，而只是选择在既有框架内“微调”。故应该完善其中的管理体制，明确管理的主体以及管理的职责范围，通过法律的形式来规范执法人员的行为。它可以详细写明，当涉及到多个部门都有责任监管某项食品安全问题时，应该如何分配任务，例如按照部门人员的比例来组织监管，或者当某一食品安全问题涉及到该部门时，应及时进行管制，如有监管不力现象出现，就要追究其责任，强化对管制部门的惩罚力度。
5.2.2 建立长效问责机制，消除多头管制
前面已经详细提到，《食品安全法》规定要由多个部门进行管制，但是我们知道，一项食品问题会涉及到多个部门的管辖范围，例如地沟油问题，已经涉及到工商、质监等多部门的责任，这么多部门进行监管，势必会导致相互推诿的状况出现。必须建立长效问责监督机制。目前我国对“地沟油”监管涉及多个部门，很容易造成监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。因此，各地必须尽快成立食品安全委员会，统一协调各个监管部门，并将类似地沟油等食品安全问题纳入政绩考核，明确官员问责对象。
5.2.3 提高地沟油检测水平
政府部门应增加对地沟油检测设备建设的投入，从源头强化地沟油市场与食用油市场的细分，防止内部流通。从生产、采购到销售环节，建立起一整套完整的食品流通体制，形成由地沟油供应商、合法收购商、生物化工、合法经销商构成的一条完整的产业链，促使上下游产业利益紧密联系，一旦检测出某一环节出现问题，可通过产业链追溯问题根源，最终提高地沟油检测水平。监管或者查处利用地沟油生产食用油等食品安全问题，必须首先建立食品安全和食品卫生检测标准。比如在利用地沟油生产食用油方面，如果没有明确的认定标准，就没办法鉴定食用油是否是由地沟油生产的。因为，如果只是按照现有的食用油标准，甚至会得出地沟油符合标准的荒谬结果。
5.2.4 强社会宣传教育
加强对食品行业从业者的教育，提高供应商和餐饮业经营者自身的职业道德水平，自觉遵守相关发律法规，在追求利益最大化的同时，保证消费者的利益不受侵犯。
通过对地沟油危害性的宣传和教育，增强消费者食品安全意识，纠正消费者对地沟油市场的扭曲评价。
,
