裴子凌，张仁陟
（甘肃农业大学资源与环境学院，甘肃 兰州 730070）
摘要：随着我国农村社会转型和农村经济的快速发展，土地纠纷开始大量涌现，为社会所广泛关注，已经成为当前我国农村经济社会发展噬待解决的难点问题。本文以土地纠纷为研究对象，着重总结和分析了当前农村土地纠纷存在的类型和原因，并就如何处理土地纠纷提出了相应的对策建议。
农村土地纠纷问题近年来一直为社会所广泛关注，随着农村经济社会的快速发展和城镇化的不断推进，免除农业税后，国家不断制定和出台一系列惠农政策和措施，并逐年加大对农业的支持和补贴力度，农产品价格不断上涨，土地预期收益不断增加，极大的鼓舞和促进了广大农民群众发展农业生产的动力和积极性，使得农民更加重视土地，土地既是广大农民群众安身立命的根本，也成为农民发家致富的依靠和希望。同时，快速城镇化也使得农村土地的非农收益不断提升，土地带来的经济效益迅速凸显。土地价值的“价差跳变”使得农村土地纠纷问题大量涌现。其中，农地权属纠纷、农地承包合同纠纷、农地流转纠纷和农地征用补偿纠纷问题尤为突出。如何有效化解和预防农村土地纠纷成为维护农村社会稳定，构建社会主义和谐社会的重中之重。本文以研究农村土地纠纷和利益冲突为落脚点，科学分析土地纠纷存在的类型，深层次探究其原因，着重从法规制度、公共政策选择集文化对策层面等方面提出了化解农村土地纠纷的对策选择。
1.农村土地纠纷的概念机划分标准
1.1 概念
农村土地纠纷主要指农村土地权属纠纷，土地权属纠纷是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议，其发生在个人之间、个人与法人之间、其他经济组织之间，以及法人、其他经济组织相互之间。阚风芹对土地权属争议进行了相应解读，土地权属争议指对土地所有权和使用权的争议，其产生的原因在于地界不清，土地权属紊乱及其他历史遗留问题，其包括土地所有权争议和土地使用权争议两大类，涵盖土地征用、集体土地所有权引起的争议；土地使用权争议及由于土地使用权的出让、转让和出租、抵押等引起的争议；水面、滩涂权属争议；山林权属争议等[1]。
1.2划分标准
进入21世纪以来，农村土地纠纷问题一直作为学界和社会界关注的焦点，相关理论和实践研究都非常丰富。就划分农村土地纠纷类型而言，梅东海从纠纷主体的角度，将其划分为农户—农户或村—村、农户—村民小组、农民—基层组织和干部、农民—较高层政府及其土地主管部门、农民—资本拥有者等五个类别的土地纠纷[2]。划分标准清晰，纠纷主体本身也反映了利益主体，凸显出了纠纷背后的利益冲突本质。闫飞霞立足于土地纠纷根源，划分为政策的变化引起的纠纷、历史与现状的冲突引起的冲突、基层组织管理混乱引起的冲突和经济利益驱动引起的纠纷[3]。基于纠纷背后的成因及根源分析，比较深刻地把握了纠纷的本质[3]。陈丹、陈柳钦从农地地纠纷性质及法律规定两个角度，划分为集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、承包经营权流转纠纷、土地征收补偿纠纷[4]。划分标准很明确，抓住了农村土地纠纷的主要类型。上述三种划分方式基于不同的划分标准和分析视角，具有很大的启发意义，但相关研究还有待进一步深入和全面。综合各种农村土地纠纷的性质内容分析，结合我国目前的法律和政策规定，本文将农地纠纷概括划分为四个方面：即：农地权属纠纷、农地承包合同纠纷、农地流转纠纷和农地征用补偿纠纷。<BR>2<I></I> <I></I> 农村土地纠纷存在的主要类型和原因
2.1农村土地权属纠纷
简单的说，权属纠纷就是与土地产权归属相关提的纠纷，即在既定的土地法律制度框架内，各当事方就土地所有权、使用权、土地侵权及派生权利主张存在对立冲突或争议的状况。我国自20世纪80年代以来实行集体土地所有权与土地承包经营权相分离的产权制度。随着土地利用规模的不断扩大，土地权属纠纷呈现多样化复杂化发展趋势[5]。从形式上来看，土地所有权纠纷可以划分为村与村之间、村小组之间、村与国家部门之间等三种类型。一是由于历史上两个村无地界标志或地界标志不明，因时间、年代久远以致地形地貌难以辨认或由于人为活动因素导致地貌或地界变化从而引起地界纠纷。二是村小组之间由于乡、村、社、队、场合并、分割、改变隶属关系导致权属未定或不清，引起村内各村小组之间的土地权属纠纷。三是由于国家有关部门行政行为产生的有关村集体土地无偿划拨或转让引发的土地纠纷[6]。承包经营权属纠纷范围相对来说更为宽广和复杂，多因政策变迁引发。主要表现土地发包和调整过程中存在的不合理、不规范和欠公正性或违规超标准预留机动地行为或由于集体经济组织成员出生、死亡、婚嫁、农转非、参加工作等变更引起的集体经济组织成员权资格问题。
2.2农村土地承包合同纠纷
随着国家支农惠农的力度不断加大，农民从土地中获得的实惠和利益也日益增多。但同时农民因承包土地引发的纠纷也在不断的涌现。主要体现在：一方面是政策的变化引起的纠纷。税改前后所带来的种地利润差异使得原承包户和受让人就退还承包土地与否引发纠纷。另一方面是历史与现状的冲突引发的纠纷。原承让划拨土地的机构或企业不复存在后导致的村组与土地有关经营部门就占用土地收回问题存在的土地所有权与使用权不一致产生纠纷。第三方面是基层组织管理混乱引起的纠纷。主要表现为部分村干部滥用私权，违规发包土地，变更、解除土地承包合同、违规强制实行土地流转、征收征用土地的补偿款问题产生纠纷。
2.3农村土地流转纠纷
随着农村经济的快速发展和城镇化进程的不断加快，农村土地流转日益普遍，引发的流转纠纷也有增多趋势。主要表现为四种情形：一是双方当事人自愿流转。大多为农户之间的口头协议约定，未签订正式的流转合同，也未到有关部门报批、备案和登记。由于双方流转程序不规范、缺乏流转合同作为依据。如存在一方违约将因难以追究违约责任而引发纠纷[7]。二是违背法律规定、擅自改变农地用途非法流转土地，造成土地破坏引发土地流转纠纷。三是部分集体经济组织在未基于农民自愿的基础上实行行政干预强行流转土地引发土地流转纠纷。四是违规将集体机动地和四荒地发包和流转，所得收入分配不尽合理、不透明乃至被侵占、挪用而引发土地流转纠纷。
2.4农村土地征用补偿纠纷<BR>城市化进程的不断加快导致了大量农村土地的整理、整合和征用。征地补偿纠纷案件大量涌现，成为近十几年来数量上升最快的纠纷案件。主要分为四种情形：一是存在征地范围过宽，随意性大。公共利益需要是国家启动征地权的唯一根据。由于缺乏对公共利益的认定方式和程序的合理界定，这一根本原则在现实中被无限放大。公共用地比例在当前的农地专用总量中并不高，大部分土地是假借公共利益之名将征收的土地用于商业开发，从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益。这也是导致征地纠纷频发和失地农民不满的主要症结所在。二是现实中，土地征用程序不公开、无视农民利益表达。部分农民因征地范围、征地补偿款数额不清等问题引发强拆、对抗等土地纠纷。三是征地补偿标准过低。现有补偿标准不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。没有完全体现被征收土地的市场价值。难以保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征地补偿因此成为征地纠纷的多发区域。
3应对农村土地纠纷类型的对策探讨
化解农村土地纠纷是维护社会稳定的重要方式，也是构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村需要深入思考和噬待解决的问题。本文从法律制度、公共政策选择、民族文化对策三个层面对当前化解农村土地纠纷进行考察分析与研究，探索建立健全农村土地纠纷化解机制，增强农村土地纠纷解决的科学性和有效性，促进社会的稳定和谐。
3.1完善的土地权属纠纷化解的法规制度体系建设
一是积极探索建立与市场经济相适应的、公平、公正的征地纠纷损益补偿机制，一方面对现行的法律中有关征地纠纷的调解进行明确规定，及时防止司法部门和行政部门互相推脱责任的现象；另一方面对征地行为合法性和征地补偿合理性的判定作出可操作性的规定；比如引入公共参与机制,规定听证会；最后，政府建立相对独立的征地纠纷损益补偿的调处机构，在对导致农民利益损失的部分的征地补偿价格进行详细核定的基础上，吸纳部分农民代表进入调处机构以便公正公平处理征地纠纷损益补偿问题。
二是完善农村集体非农建设用地流转纠纷的法律体系。继续推动现有法律对农村集体土地所有权主体及相应的权利、义务的规定，赋予并保护其财产权同时，允许并鼓励集体建设用地使用权的合法流转。有效地解决当前农村建设用地流转纠纷问题。强化集体与农户纠纷应对能力，在严格控制土地农转非的情况下，让农村集体建设用地流转并保证农民的土地在市场的运作中获得的利益，在法律的层面强化农村集体建设用地流转的条件、程序、收益分配以及管理机制等，并制定适合当地实际的具体办法，增强相关法律的可操作性。
三是完善农村土地承包经营纠纷仲裁的法律规制。通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，及时、有效化解农村土地承包经营纠纷，进一步落实好农村土地承包经营制度，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。并建立长效的土地权属纠纷化解的调处机制，拓宽纠纷解决渠道，化解农村社会矛盾，维护农村和谐稳定。同时，完善农村土地纠纷化解其他配套法规制度，改革和完善农地转用过程中的相关土地税费体系，进一步规范土地有偿出让收益的使用和管理，尽快建立和完善国有土地收益基金专项管理制度；加强农地规制法律制度等农村土地纠纷化解关联制度的建设，以构建系统完善的农村土地纠纷化解体系。
3.2完善农村土地纠纷化解的公共政策体系建设
一是完善与建构征地损益补偿及配套措施公共政策，解决失地农民的征地损益补偿问题，构建以保障农民权益为核心的新型征地公共政策，健全合理的征地补偿机制。同时注意配套公共政策建设，相关代偿政策兼顾被征地农民的当前利益和长远利益，确保失地农民的合法土地权益。另一方面加强征地损益补偿配套措施公共政策体系的建设，改革和完善配套的土地税费体系，规范土地有偿出让收益的使用和管理，加强农地规制法律制度等建设，构建农村土地纠纷化解的公共政策体系。
二是构建构建农村土地纠纷过程中失地农民弱势群体社会保障等公共政策，形成合理化的失地农民等弱势群体医疗卫生、教育就业社会保障制度。同时加强公共服务社会保障的公共政策建设，健全公共财政体制，调整财政收支结构，加大财政在就业再就业服务、教育、卫生等方面的投入，推动城乡统筹发展。在出台地纠纷化解中的社会保障的公共政策时，积极发挥公众参与的作用，集思广益，使不同利益群体有充分的表达意愿的机会，从而保证公共政策的科学、合理和可操作性。
3.3强调化解各类农村土地纠纷的文化对策，结合与经济、管理、法律手段的综合运用，实现对土地资源进行有效维护和高效利用。<BR>一是基于土地权属规定的复杂性和调处的坚决性，建议应对土地权属纠纷应尽可能地域化和小型化，在法律层面鼓励部分地方社会组织进行调和；二是基于土地权属纠纷的多层次性与复合性，倡导在司法之外借助于伦理道德修养的提高，力求在当事人两方互相谅解、忍让中化解农村土地纠纷；三是从立法的角度作出努力，建议进一步完善和健全土地法规的具体条文，确保权属界定的准确，以便在调解土地权属纠纷时能获得更具体的法律支持；四是在司法实践中考虑到土地系统本身的复杂性和相关权益的多层次性与复合性，主张尽可能多地进行庭外调处。<BR>总之，农村土地纠纷已经成为中国经济社会建设中的重要问题，只有科学分析我国农村土地制度和相关公共政策存在的问题，才能在推进和谐社会建设的进程中最大限度地保障农民群众的利益，维护农民群众的合法权益。
参考文献：
[1]阚风芹．浅析我国土地权属争议的处理[J]．中国土地科学，1994，（4）：40~41
[2]梅东海．社会转型期的中国农村土地冲突分析[J]．东南学术，2008，（6）：37~39
[3]闫飞霞．关于农村土地纠纷的类型、成因及对策分析[J]．现代农业科技，2008，（7）：221~223
[4]陈丹，陈柳钦．新时期农村土地纠纷的类型、根源及其治理[J]．河北经贸大学学报，2011，6（11）：72~73
[5]周艳波．论农村土地纠纷类型、原因和解决措施[J]．学术界，2008，（128）：173~174
[6]何玲娣，王亦愚．农村土地纠纷类型、原因及对策[J]．江苏农村经济，2012，12（330）：58~59
[7]孔喜梅．农村土地纠纷的类型及对策探讨[J]．当代经济，2008，（12）：32~33
附：作者简介：裴子凌，男，（1978～），汉族，甘肃省兰州市人，甘肃农业大学资源与环境学院土地资源管理系硕士研究生，研究方向为土地资产管理。
发论文，找万方。
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