周 群   方雷

                  （山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100 ）

[摘要] 跨区域公共问题和公共事务的大量兴起，客观上要求地方政府间的跨区域合作治理。然而地方政府间跨区域合作治理过程中由于制度惯性会出现一定的路径依赖性即缺乏跨区域合作治理的动力激励机制、制度供给的集体行动困境、利益格局失衡、制度耦合障碍等，要求地方政府采取一定的策略选择即构建合作治理的动力激励机制、以社会资本克服集体行动困境、建立弱势政府的利益补偿机制、增强跨区域合作的制度耦合性等措施，以实现地方政府间的跨区域合作治理。

[关键词] 地方政府  跨区域合作治理  路径依赖  

                            

随着经济全球化和区域一体化的不断发展，跨区域性公共问题大量兴起，诸如地区社会治安状况与犯罪问题、地方基础设施的发展问题、区域环境污染问题等，都与区域的公共利益息息相关，同时也会超越体制性的地理界限，变得越来越外部化和无界化[1]，对特定地区或邻近地区的公众产生普遍的影响，即产生了外部效应，因此，以往的由一个地方政府进行的单边公共行政已力不从心，无法应对大量的区域公共问题，而由双边或单边的区域政府追求合作行政或联合治理便提上议事日程。为应对跨区域性公共问题的频发，就需要多个地方政府突破地理界限和行政区划的阻隔，联合起来，对跨区域的公共事务进行治理。

如诺斯所言，制度变迁会存在明显的路径依赖性特征，制度变迁一旦走上了某一条基本路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，很难甚至无法扭转。在跨区域合作治理过程中，也同样存在着路径依赖问题，如动力激励机制不健全、集体行动的困境、利益格局失衡及制度耦合等，因此需要探究合适的路径以此解决在跨区域合作治理中面临的种种困境，克服单边行政的局限，促进跨区域合作治理的实现。

 

一、地方政府间跨区域合作治理的兴起

所谓区域是指一个基于行政区划有又超越于国家和行政区划的综合性概念。跨区域公共问题的不断凸显，如何有效解决区域公共问题、提升治理绩效和区域整体竞争力成为全球化下各国政府改革的焦点。跨区域合作治理作为强调多元主体参与、利益共享共担的协作治理模式应运而生。

地方政府间跨区域合作治理是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。[2]跨区域合作是地方政府间的一种横向关系协调，其本质上是对地方政府间关系的一种调整，核心在于利益的共享。

地方政府间跨区域合作治理的兴起对于打破地域界限、解决区域问题有重要作用，但在跨区域合作治理过程中由于其强调多主体、利益共享等方面，因此在跨区域合作过程中会有明显的路径依赖性，如动力不足、集体行动困境、利益失衡、制度耦合等，从而影响跨区域合作治理整体绩效的实现。

二、地方政府间跨区域合作治理路径依赖的表现

（一）缺乏跨区域合作治理的动力激励机制

区域合作是以现行的区域行政制度为基础的，现行的区域行政制度客观上助推着地方政府的利益最大化倾向。一方面使辖区利益不外溢，另一方面又力图使辖区成本外部化。这样地方利益的刚性使其在合作中保持相对封闭的状态，常常诱发非合作博弈，加大了跨域合作的难度。

地方政府之所以会出现不合作、恶性竞争和地方保护主义的现象，重要原因是地方政府官员的政治锦标赛模式，即政治晋升博弈促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于自己的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手的事情，而且对于后者的激励会大于前者，因为这会改变其在政治晋升中的相对位次，而对于双赢的合作则激励不足。地方官员既是经济人，关注经济收益；又是政治人，关注政治晋升和政治收益，而地方官员的政治人属性往往被忽略。此外，在以经济增长为中心的压力型体制下，上级组织为达到经济目标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价、奖惩、升迁的直接依据，以GDP的增长作为干部考核的重要指标，强化了地方干部谋求地方经济利益最大化的动机。这样会导致地方政府的短期利益倾向和短视行为倾向，而忽略了长期利益，从而使跨域合作难以有效地进行。

（二）制度供给面临集体行动困境

奥尔森指出，除非一个集团中人数很少，或者存在强制手段和其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益或集体利益。因此，作为理性经济人的个体公民不会为集团的共同利益而采取行动，从而使集体行动失效，产生集体行动的困境[3]。

地方政府跨域合作治理中，制度供给面临集体行动的困境。跨域合作是特定区域内不同利益主体的合作，它是经济社会可持续发展的内在要求，也是一种发展驱动力。一定的制度安排以规范参与者的行为至关重要。因此在跨域合作中，制度生产作为一种公共物品得以提供，将会面临地方政府的搭便车行为。在面临制度供给时，地方政府作为理性经济人，都希望少投入，而将成本转嫁到他人身上，以此以最低的成本获得最大的收益。没有地方政府会主动花费人力物力财力制定制度，然后让别的地方政府免费使用。因此，如果没有一个地方政府愿意牺牲时间和精力制定制度，这样制度供给就难以达到最优水平，跨域合作的更好发展将面临一定的困境。

（三）利益冲突引发利益格局失衡

利益是地方政府开展跨区域合作的原动力，利益关系是地方政府间跨区域合作关系的核心问题，贯穿地方政府跨区域合作的始终。而地方政府跨区域合作中的利益关系主要表现为强势地区与弱势地区、区域利益与地方利益、政府利益与市场主体利益关系等方面。因此区域合作中地方政府间的利益冲突主要表现为这些关系的失衡，即强势地区利益与弱势地区利益关系的失衡、区域整体利益与地方局部利益的失衡、政府利益与市场利益的失衡等。在以上利益关系失衡中，笔者认为强势地区与弱势地区的利益关系失衡问题是阻碍当前地方政府跨区域合作治理进一步发展的关键所在[4]。  

强势地区或集团拥有更大的话语权和资源支配权，资源和要素不可避免的向强势地区和集团倾斜，区域合作会放大“马太效应”，弱势地区或集团拥有更少的资源要素，因此区域差距存在进一步扩大的可能性，出现利益的失衡状态。

 

（四）正式制度与非正式制度存在耦合障碍

制度耦合是指，制度结构内的各项制度安排为了实现其核心功能而有机的组合在一起，从不同角度来激励和约束人们的行为。[5]在制度耦合的情况下，制度结构内的各项制度安排之间不存在结构性矛盾，没有互相冲突和抵制的部分，从而能最大限度地发挥现有制度结构的整体功能。制度耦合既包括正式制度之间的耦合，也包括正式制度与非正式制度之间的耦合，这里主要指正式制度与非正式制度的耦合问题。其间是一种互动关系，非正式制度的安排会促使正式制度安排的出现，正式制度必须与非正式制度保持目标一致性，才能保持其稳定性。正式制度与非正式制度作用方向一致，则其是耦合的，但如果其对某种行为约束不一致，则两者就没有实现耦合，并使制度难以发挥作用。

地方政府跨区域治理公共事务过程中，非正式制度对正式制度的供给是有约束作用的，正如诺斯所言，意识形态或伦理道德能起到降低正式制度费用的作用；而如果非正式制度与正式制度的作用方向不一致，则会增加正式制度的供给及交易成本，影响制度均衡，从而制约制度的效率。具体而言，区域制度的供给如果与当前区域内的意识形态、制度文化等非正式制度发生冲突，则会增加区域内制度的供给及运行成本。而且非正式制度具有很强的路径依赖，非正式制度的变迁是个很缓慢的过程，一般情况下，非正式制度的变迁是滞后于正式制度的，所以在新制度供给的初期，非正式制度对正式制度的约束大于促进，这也会影响正式制度作用的发挥。因此，在跨域合作治理中，区域制度的供给要注重与现存的意识形态、制度文化等非正式制度的耦合性，否则将会影响制度效率，进而影响区域的整体发展。

 

三、克服地方政府间跨区域合作治理路径依赖的策略选择

（一）   构建跨域合作治理的激励机制  

在当前地方政府绩效考核机制下，地方官员由于受政治晋升博弈和经济利益的双重影响，往往导致不合作、恶性竞争和地方保护主义等现象的出现，致使跨域合作难以进行。因此，必须改进绩效考核体系，完善跨域合作的激励机制。首先，设立合理全面的绩效考核指标体系，实现评估主体多元化。指标体系不仅强调经济数量、增长速度，更要强调经济质量指标，将环保指标和社会效益指标纳入地方政府官员的绩效考核中，减少地方官员的经济逐利行为；克服评估主体单一，只注重政府内部的自我评价，引入社会评价体系，将政府内部评价与社会评价相结合，增强政府评估的公信力，以增强其评估效力。其次，绩效考核不仅要考核本辖区的绩效完成情况，也要参考跨域合作中对其他区域造成的正负外部效应。中央政府可对关注区域整体利益，积极进行跨域合作的地方政府给予一定的物质激励，减少地方政府的地方保护主义行为；再次，在绩效考核方式方面，将内部考核与外部考核相结合，不仅注重政府内部考核，而且要吸收区域内公众的意见和评估，将地方政府的注意力集中于服务公众，维护区域居民的共同利益。 通过对官员合理的绩效考核，形成对其的激励，以更好的促进地方政府间的跨区域合作治理。

 

（二）以社会资本克服制度供给的集体行动困境

根据贝茨的观点，建立信任和社群观念是解决新制度供给问题的关键，他指出，“我们并不反对理性选择的观念，而是努力去理解个人的理性如何与社会的理性相一致”。[6]

社会资本是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率[7]，其为集体行动困境提供了有效的治理路径，即它可为公民自愿提供社会网络和非正式规则；提供信任与互惠规范；提供激励监督机制等。

互信合作的共同体将使作为理性经济人的个人能够超越集体行动的悖论。人们之所以选择合作而不是对抗，原因在于彼此之间的相互信任，正是稳定的信任关系使自发的合作成为可能。而在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，这些社会资本包括信任、互惠规范和公民参与网络，它们能够促进合作行为来提高社会的效率，是人类集体行动困境的解决之道。 信任乃社会资本解决集体行动困境的关键因素，互惠规范和公民参与网络则是信任建立的主要来源，这三者既是构成社会资本理论的核心要素，其内部之间又存在着内生的因果关系。

以社会资本克服制度供给的集体行动困境，首先在于在合作中建立信任、宽容、互信的原则，对信任和互惠规范的建立具有促进作用；其次，加强区域内的不定期沟通，避免信息不对称，增强地方政府间的信任感；再次，构建区域信用体系，避免地方政府的短期化行为。构建区域信用体系，可增强地方政府间信用的构建，避免地方政府的短视倾向和行为。

（三）建立对弱势政府的利益补偿机制

在跨域合作中，总是会有收益较多的地方政府，相应的也总会有收益较少的。如果不能及时对区域内弱势地方政府受损的利益进行补偿，他们就会主动回避或撤出合作，进而区域合作制度的良性变迁也难以实现，最终导致合作成为泡影。因此，针对跨域合作中的利益失衡问题，建立必要的利益补偿机制至关重要。利益补偿强调的是利益分配的公平性，弥合相对收益的差异，对地方利益进行再分配，消除被剥夺感，从而使地方利益分配达到一种比较公平的状态。合理的利益补偿机制主要涉及纵向的中央政府转移支付补贴和横向的地方政府之间的利益补偿，而且利益补偿的对象主要针对区域合作中处于弱势地位且受到利益损害的利益主体。所以笔者认为有必要在跨域合作中要建立专项基金和财政转移支付等制度，补偿受损地区的利益，使一定的人权、物权、财权向受损方或弱势地方政府倾斜，从而达到平衡利益分配的目的。

具体而言，针对弱势政府的利益补偿措施可有如下两点。一是建立合作中的专项基金。这一措施是针对纵向的利益补偿而言，中央政府的纵向转移支付固然有效，但由于中央政府资金有限，因而可寻求替代措施，建立区域合作发展基金用于合作的基础投入和利益补偿。资金来源可按区域合作中各地区国内生产总值的比例筹集，也可以针对区域合作产生的合作剩余征收特别税。二是建立地方政府间的横向转移支付制度。区域内横向间利益受益方对利益受损方的合理补偿，主要依据成本收益对等的原则，即在合作中贡献多的一方得到利益相应多一些。另外，在配套机制上，还应明晰产权，有一个明确、合理的成本分摊体制，以及相配套的预算体系保障利益的顺利转移，通过规范的利益转移可实现地区间各种利益的公平分配和利益的合理补偿。

同时，建立针对弱势地方政府的利益补偿机制，还应包括拓宽弱势地方政府的利益表达机制。公共选择理论创始人布坎南认为，公共决策并不存在根据公共利益进行选择的过程，而是集团或组成集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程。公共利益的最优化应该是契约的结果，而不是选择的结果。针对中国地方政府在合作治理跨区域公共事务中出现的利益纷争，因此，应建立一种公共决策程序，使各地方利益偏好得以表达，没有一个公正的决策程序的介入，地区将没有足够的激励说出自己对跨区域公共事务的真实评价，将会隐瞒本地区的偏好从而尽量减少成本。

综上，只有突破地方意识，建立有效地利益补偿机制，才能加强人们对其他领域合作的预期，也才能推动其他领域合作的实现以及原有合作的进一步深化。因此，有成效的弱势政府利益补偿机制是区域政府合作持续前进的一个主要动力机制。

（四）增强跨区域合作的正式制度与非正式制度的耦合性

首先，分析现存非正式制度，在此基础上构建耦合状态。跨区域制度制定过程中，首先要分析区域现存的制度文化、意识形态及价值观念等非正式制度，了解其基本的价值倾向，以此在区域制度制定过程中，有意识的构建与非正式制度的耦合状态。其次，尊重已有非正式制度。正式制度与非正式制度的沟通和理解以及在此基础上两者所形成的良性互动和耦合才是正式制度能否取得成功的一个关键。诺斯指出，“离开了非正式制度，再好的正式制度也是中看不中用”,在跨区域合作制度供给过程中要充分重视非正式制度的现状。再次，发现并培育与正式制度相融合的非正式制度。非正式制度既有其积极的一面，也有消极的一面，在跨域合作制度制定过程中，要充分利用其积极的一面，积极培育与区域制度相融合的非正式制度。最后，优化正式制度，并保证正式制度的有效供给。制度耦合是寻求制度相容和利益叠加的过程。在制度供给过程中，不仅要注重于非正式制度的耦合，还要保证正式制度的有效性，才能更好的促进制度耦合。因此，区域制度有效性是制度耦合的关键环节。

随着跨区域公共事务和公共问题的大量出现，地方政府间的跨区域合作治理应运而生，然而由于合作治理的动力机制缺乏、制度供给面临集体行动困境、利益冲突引发利益格局失衡及合作治理的制度耦合障碍，即由于制度惯性制度供给面临一定的路径依赖性，因此，需采取一定的策略选择如构建跨区域合作治理的动力激励机制、以社会资本克服跨区域合作治理的集体行动困境、建立弱势政府的利益补偿机制、增强区域合作的制度耦合性，以克服跨区域合作治理的障碍，利于跨区域合作治理的顺利开展。

 

参考文献：

[1]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究，2003（4）.

[2]李文星，蒋瑛.简论我国地方政府间跨区域合作治理[J]. 西南民族大学学报，2005（1）.

[3]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书社，1995（1）.

[4].庄士成.长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究[J].当代财经，2010（9）.

[5]柯武刚，史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].北京：北京商务出版社，2000（1）

[6]埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海译文出版社，2012:50--52

[7]吴光芸，杨龙.超越集体行动困境：社会资本与制度分析[J].东南学术，2006（3）

[8]汪伟全.区域一体化、地方利益冲突与利益协调[J].当代财经，2011（3）.

[9]杨爱平.从垂直激励到平行激励：地方政府合作的利益激励机制创新[J].学术研究，2011（5）.

[10]张成福,李昊城,边晓慧.跨域治理:模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012（3）.